К концу 90 годов двадцатого столетия в системе российского права обособилась новая отрасль – муниципальное право. Предпосылками обособления явились:
· Сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением МС
· Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих МС
Новая отрасль носит название от слова «муниципальный» (от лат. Municipium). В республиканскую эпоху называли города, пользовавшие правом самоуправления. Л.А. Велихов так объяснял значение термина «муниципалитет»: munis – по латыни означает тяжесть, тягота, бремя; capio – беру, прилагаю.
В современном законодательстве термины «муниципальный» и «местный» употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям.
Однако муниципальное право следует рассматривать не как отрасль права, а комплексную отрасль права . Это обусловлено тем, что его предмет образует комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования, во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых актов (с одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права, например, конституционного, административного, финансового, с другой – входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права).
Подводя итог, можно определить:
МП РФ – это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации МС и решения населением непосредственно, через выборные и другие органы МС вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы МС.
Предметом МП является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации населением права на местное самоуправление.
Общественные отношения могут возникать:
· В процессе реализации населением форм непосредственной демократии
· В процессе формировании органов МС
· Во взаимоотношении органов МС с органами госвласти
· Связанные с судебной защитой
· Обусловленные ответственностью органов МС и должностных лиц перед населением.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают муниципальное образование, органы МС, население, собрания (сходы) граждан, депутаты и выборные должностные лица, органы ТОСов, ассоциации, союзы.
Особым субъектом является МО, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется МС, имеются муниципальная собственность, имеются местный бюджет и выборные органы МС.
МП , являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку МС охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. В свою очередь, для императивного метода характерным являются предписание (передача полномочий с одновременным финансированием, запрет (полномочия можно передать только на основании закона), для диспозитивного – дозволение, согласование, рекомендации, поощрение.
МП как отрасль права обладает всеми признаками системного правового регулирования. Внутри отрасли происходит дифференциация права, выражающая в делении ее на ряд правовых институтов. В системе МП выделяют общая и особенная части. К общей части относятсяследующие муниципально-правовые институты: правовые основы МС, территориальные основы МС, организационные основы МС, финансово-экономические основы МС, гарантии МС, ответственность органов МС и должностных лиц. К особенной части относятся правовые институты, регулирующие полномочия органов МС в той или иной сфере деятельности.
При классификации источников муниципального права необходимо учитывать комплексную природу муниципального права и влияние других отраслей на формирование системы муниципального права. Место и роль муниципального права в системе права России следует определить через ее непосредственную связь с конституционным, административным и другими отраслями Российского права.
В науке муниципального права принято выделять три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне.
Во вторую группу источников входят нормативно правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации.
В третью группу источников входят нормативные акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органов местного самоуправления и должностных лицам.
Особой группой источников являются общепризнанные принципы и нормы международного права.
Научная теория МП – это совокупность знаний, теорий, идей о правовом регулировании, организации и функционировании МС. МП как наука более широкое понятие. . Наука, помимо общепризнанных норм, использует дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований ученые рассматривают также рассматривают практику правового регулирования организации и деятельности МС на предыдущих этапах развития российской государственности, а также обращается к зарубежному муниципальному опыту.
МП как научная дисциплина является составной частью юридической науки.
Теоретическими источниками являются фундаментальные труды, посвященные земскому и городскому самоуправлению. В первую очередь можно отнести фундаментальные работы В.Н Лемешова, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д.Градского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова, и современных авторов С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной.
Муниципальное право Российской Федерации как научная дисциплина является составной частью российской юридической науки. Наука муниципального права использует присущие всему отечественному государствоведению научные методы исследований. Один из этих методов - метод системного анализа, позволяющий рассматривать местное самоуправление, как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества - с государством, общественными объединениями и др.
В методологии муниципального права важное место занимает исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассматривать его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления (земского, городского) и научных исследований о местных органах советской власти.
В науке муниципального права широко используется и метод сравнительно-правового анализа. Большое значение для развития муниципального права в РФ имеет изучение и использование опыта местного самоуправления в наиболее развитых, демократических государствах. Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США и Японии были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городскими и сельскими общинами средневекового сословного государства.
Кроме перечисленных наука муниципального права использует также статический, конкретно-социологический и другие методы исследований.
Теоретическими источниками науки муниципального права являются фундаментальные научные труды учёных и видных деятелей земского движения дореволюционной России.
МП как учебная дисциплина – это совокупность первичных знаний об основах МП, которые рассматривают его как отрасль права и как науку. Чем отличается учебная дисциплина от одноименной науки:
1. УД является вторичной по отношению к науке, т. е. базируется на ее достижениях
2. УД не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями
3. Источником науки являются научные статьи, монографии, диссертации, источником УД – учебники и учебные пособия.
4. Наука обладает свойством проблематичности, УД этим обладать.
Задачи муниципального права как учебной дисциплинысостоят в оказании помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Определенное внимание в изучении муниципального права на юридических факультетах уделяется организации взаимоотношений органов местного самоуправления с правоохранительными органами.
План:
1. Понятие отрасли муниципального права.
К концу 90-х годов в системе российского права обособилась новая отрасль - муниципальное право.
Согласно наиболее распространенному в теории права мнению ученых отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, позволяющими разграничить конкретные отрасли.
В учебной литературе отрасль характеризуется в виде совокупности норм, регулирующих определенную группу общественных отношений. 1
Предпосылками обособления новой отрасли - муниципального права, явились по мнению И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова:
1) сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления;
2) количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление.
В названной новой отрасли употребляется термин "муниципальный". Слово это происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.
Профессор Л.А.Велихов в работе "Основы городского хозяйства" (1928 г.) так объясняет значение термина "муниципалитет": "Munis" по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а "capio", "recipio" - беру, прилагаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом…"1.
В современном словаре иностранных слов муниципалитет - орган местного самоуправления, а также здание, занимаемое им. Второе значение этого термина: низшая административно-территориальная единица в Австралии, Венесуэле и ряде других государств.
В современном законодательстве термины "муниципальный", "местный" употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем, термины "муниципальный", "муниципалитет" применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.
Муниципальное право - комплексная отрасль права.
Муниципальное право не является профилирующей (основной) самостоятельной отраслью права, поскольку у него отсутствует собственный основной метод регулирования. Согласно утвердившейся в юридической литературе позиции, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование.1
По мнению И.В.Выдрина и А.Н.Кокотова комплексность муниципального права обусловлена во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер - финансов, налогов, землепользование и др., а во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм 2. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены "по двум адресам". С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права.
Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е.Кутафиным и В.И.Фадеевым.
"Муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления".
2. Предмет и метод муниципального права.
В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли, ведущим фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.
Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Ряд авторов выделяют четыре группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.
Отношения, связанные:
а) со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
б) с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
в) с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества;
г) с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Более дробную классификацию отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального
права, предлагает Е.С.Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами на местах; 2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и использованию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления)1.
По нашему мнению, к перечню групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует также добавить общественные отношения, возникающие в ходе взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований, органов местного самоуправления друг с другом, а также с коммерческими организациями, не являющимися муниципальными.
Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы. В качестве дополнительного, производного от основного (предмета) применяется такой критерий, как метод правового регулирования. Как отмечает Д.А.Керимов, "метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения"1.
Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично правовым институтом и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий - дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий2. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.
Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст.133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, по мнению И.В.Выдрина и А.И.Кокотова, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования.
3. Система муниципального права.
Муниципальное право как отрасль права обладает всеми признаками системного правового образования. Внутри отрасли происходит дифференциация права, выражающаяся в делении ее на ряд правовых институтов. Как отмечает Д.А.Керимов, "отдельная правовая норма, как правило, не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, соединенных между собой в определенное системное целое, и образует правовой институт"2.
В.И.Фадеев определяет систему муниципального права как "объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений3.
При характеристике системы муниципального права нами выделялась общая и особенная части.
К общей части относятся следующие муниципально-правовые институты.
1. Правовые основы местного самоуправления.
2. Территориальные основы местного самоуправления.
3. Организационные основы местного самоуправления.
4. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
5. Гарантии местного самоуправления.
6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.
Наряду с перечисленными институтами, в систему муниципального права, по нашему мнению, входит и такой самостоятельный институт как территориальное общественное самоуправление населения.
Муниципально-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и деятельностью территориальных общин, органов территориального общественного самоуправления населения, развитием национальных форм общественного самоуправления, несомненно, имеют свои особенности, обладают относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования, т.е. всеми признаками, присущими правовому институту.
К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. К ним, в частности, относятся:
а) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;
б) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;
в) полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.
На наш взгляд, оправдано выделение в системе муниципального права специальной части, включающей нормы, которые регулируют организацию местного самоуправления в отдельном регионе1.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1.Какие основные признаки вторичного правового образования - комплексной отрасли муниципального права?
2. В чем своеобразие муниципальных правовых норм?
3. Какие группы общественных отношений составляют предмет муниципального права?
4. Назовите способы правового регулирования муниципального права.
5. Какие правовые институты входят в систему муниципального права.
ТЕМА 2. Источники муниципального права, муниципально-правовые нормы и отношения.
План:
1. Понятие источника муниципального права.
В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и формальном, юридическом смыслах. В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют само содержание права. К ним принято относить материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения. В юридическом смысле в качестве источника права рассматриваются формы, в которых объективируются и получают обязательную силу правовые нормы. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в Российской Федерации соответствующие нормативно-правовые акты, действующие в настоящее время и муниципально-правовые договоры. Таким образом, источниками муниципального права являются действующие правовые акты, содержащие нормы муниципального права и муниципально-правовые договоры.
ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Международные нормы
Европейская Хартия о местном самоуправлении
Федеральные нормы
КОНСТИТУЦИЯ РФ
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ
Муниципальные отраслевые Иных отраслей права, используемые
муниципальным правом
"Об общих принципах ГК РФ, КоАП РСФСР,
организации местного Земельный Кодекс РСФСР
самоуправления в РФ"
Подзаконные акты
УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА, ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
Нормативные акты субъектов Федерации
Закон Тюменской области "О местном самоуправлении"
Локальные нормативные акты
Устав г. Тюмени
2. Система источников муниципального права.
Выделяют четыре группы нормативно-правовых актов с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К нормативно - правовым актам первого уровня относятся международные нормы, например Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.85 г., ратифицированная Федеральным Законом от 11.04.98 г. № 55-ФЗ. Значение Хартии как источника муниципального права состоит в следующем:
- устанавливает и закрепляет общепризнанные принципы существования местного самоуправления в политико-правовой системе государств;
- определяет минимальные гарантии местного самоуправления, требуемые от органов государственной власти;
- имеет приоритет перед национальным правом.
Второй уровень представлен федеральным законодательством, содержащим муниципальные нормы права. Среди данных актов первостепенное значение имеет действующая Конституция РФ, выделяемая в первый подуровень.
В Конституции РФ 1993 г. местному самоуправлению посвящена гл. 8. Принципиальные положения, касающиеся местного самоуправления, содержатся также в ст. ст. 3 и 12. Значение Конституции как источника муниципального права состоит в том, что она:
- придает институту местного самоуправления статус одной из основ конституционного строя, закрепляя постулат о том, что органы местного самоуправления являются формой осуществления народом своей власти, формой реализации его суверенитета. Таким образом определена природа и "естественный" характер местного самоуправления в нашем государстве;
- выделяет два основополагающих принципа местного самоуправления: самостоятельность в пределах своих полномочий и "невключенность" в систему органов государственной власти;
- очерчивает рамки компетенции местного самоуправления, закрепляя перечень основных вопросов местного значения;
- определяет основные гарантии местного самоуправления.
К следующему подуровню относят федеральные законы, содержащие нормы муниципального права. Среди них:
а) специальные муниципальные законы, например ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ", ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления";
б) отраслевые законы, например ГК РФ, Бюджетный Кодекс РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".
Значение этого подуровня состоит в следующем:
- детализирует, конкретизирует положения, содержащиеся в Конституции РФ;
- определяет понятие и принципы местного самоуправления в РФ, предметы ведения РФ, субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления местного самоуправления в РФ, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии осуществления местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирует прочие вопросы;
- создает возможность для дальнейшего правового регулирования указанных отношений на региональном уровне.
К третьему подуровню относятся иные федеральные нормативно-правовые акты.
К источникам третьего уровня относятся законы и другие нормативно-правовые акты субъектов федерации, например, Закон Тюменской области "О местном самоуправлении", Закон Тюменской области "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области". Данные источники:
- применительно к специфике конкретного региона развивают и дополняют соответствующие положения Конституции и федерального законодательства;
- создают возможность для дальнейшего правового регулирования отношений местного самоуправления на локальном уровне.
Источниками четвертого уровня выступают так называемые локальные нормативные акты. Речь идет о нормативных установлениях, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и исходящих от самого населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Среди локальных нормативных актов, являющихся источниками муниципального права, на первом месте стоит Устав муниципального образования.
Устав - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он носит локальный характер:
- создается на основе федерального и регионального законодательства;
- не должен противоречить федеральному и региональному законодательству;
- действует только на территории соответствующего муниципального образования.
С другой стороны, это:
- документ высшей юридической силы на данной территории;
- все другие муниципальные нормативно-правовые акты принимаются на его основе и во его исполнение;
- все другие акты не могут ему противоречить под страхом признания недействительными.
Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления. Устав проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации. Порядок регистрации Уставов муниципальных образований в Тюменской области регулируется Законом Тюменской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тюменской области".
Второй формой муниципального права являются муниципально-правовые договоры - двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Муниципально-правовые договоры могут заключаться между органами местного самоуправления, между государственными органами и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и другими субъектами права.
3. Муниципально-правовые нормы.
Муниципально-правовые нормы - это правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
По характеру предписаний делятся на:
- управомочивающие (например, органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью - ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- обязывающие (например, наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании является обязательным - ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- запрещающие (например, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленный ст.133 Конституции Российской Федерации).
По степени определенности содержащихся в них предписаний:
- императивные (например, обязательность рассмотрения органами государственной власти обращений органов местного самоуправления - ст. 45 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- диспозитивные (например, установление возможности осуществления полномочий главой муниципального образования - ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").
4. Муниципально-правовые отношения.
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: муниципальные образования, население муниципальных образований, органы местного самоуправления, граждане, члены выборных представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и муниципальные служащие, органы территориального общественного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации различных форм собственности.
СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
По содержанию муниципально-правовые отношения можно подразделить на следующие группы:
- связанные с местом и ролью местного самоуправления в конституционно-правовом механизме государства;
- связанные с созданием муниципальных образований;
- связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления;
- связанные с непосредственным осуществлением населением местного самоуправления;
- связанные с определением и разграничением компетенции как по "вертикали" (между органами местного самоуправления и государством), так и по "горизонтали" (между различными органами местного самоуправления и органами ТОС);
- отраслевые отношения, связанные с муниципальным хозяйством.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Определите понятие и укажите виды источников муниципального права.
2. Дайте характеристику Конституции Российской Федерации как источника муниципального права.
3. Дайте характеристику законодательства субъектов Российской Федерации в системе источников муниципального права.
4. Дайте характеристику Устава муниципального образования как источника муниципального права.
5. Определите понятие муниципально-правовых норм.
6. Дайте классификацию муниципально-правовых норм.
7. Определите понятие муниципально-правовых отношений.
8. Назовите субъектов муниципально-правовых отношений.
9. Дайте классификацию муниципально-правовых отношений.
ТЕМА 3. Муниципальное право как отрасль правовой науки и учебная дисциплина.
План:
1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли юридической науки.
1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли
юридической науки.
Понятие "Муниципальное право" используется не только
для наименования отрасли российского права, но и для обозначения научной дисциплины. Муниципальное право как научная дисциплина является самостоятельной отраслью юридической науки. Как и любая наука, муниципальное право имеет свой собственный предмет исследования. Быстрое развитие науки государственного (конституционного) права в 90-х годах и одновременное резкое сужение науки советского государственного строительства предопределила отпочкование от этих наук муниципального права. Этот этап развития государствоведческих наук вполне вписывается в объективную потребность уточнения время от времени их предмета.
Как отмечает Д.А.Керимов, необходимость периодического возвращения к рассмотрению предмета науки - "это вполне закономерный процесс, поскольку само развитие не только влечет за собой количественное расширение и качественное изменение тех явлений, которые неизбежно включатся в орбиту исследования, но и представляет собой все более всестороннее и углубленное проникновение в эти явления, в их взаимосвязи и взаимоотношения"1.
Формирование на практике института местного самоуправления, необходимость углубленного изучения форм самоорганизации населения, раскрытие сущности местной власти, определения направлений сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти, научного прогнозирования перспектив развития этой формы народовластия, обусловили вычленение из предметов таких отраслевых юридических наук как конституционное право, административное право самостоятельного предмета муниципального права. При этом невозможно провести между предметами этих и иных юридических наук абсолютную разграничительную линию, поскольку сами общественные и правовые явления и процессы, в том числе и в сфере местного самоуправления, органически между собой связаны, взаимодействуют и взаимопроникают в ходе своего развития. Однако это утверждение не исключает возможность и необходимость определения специфического предмета науки муниципального права.
Предметом научной дисциплины "муниципальное право", по мнению Е.С.Шугриной, является организация и функционирование местного самоуправления, проблемы правового регулирования местного самоуправления1. Данное определение, на наш взгляд, непонятно и нуждается в уточнении. Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только проблемы правового регулирования местного самоуправления, нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но, как считает В.И.Фадеев, и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также изучение зарубежного опыта местного самоуправления2
Определение понятия предмета науки муниципального права предполагает выяснение соотношения и взаимодействия ее с другими отраслевыми юридическими науками. Как отмечает Д.А.Керимов, "взаимодействие наук вообще является необходимой и актуальной потребностью развития самой науки, повышения качества, эффективности и результативности научных исследований"1. Современная практика местного самоуправления ставит перед юридической наукой в целом такие комплексные задачи, которые не в состоянии решать порознь ни конституционное право, ни административное право, ни другая отраслевая наука. Решение многих проблем местного самоуправления возможно лишь при сотрудничестве и взаимодействии отраслевых юридических наук. Взаимодействуя с науками конституционного права, гражданского, административного, финансового, земельного, экологического права, муниципальное право интегрирует теоретические знания этих наук, касающиеся проблем местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве.
Подводя итог рассуждениям о научной дисциплине муниципального права, приведем ее определение, данное В.И.Фадеевым. "Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования"2.
Наука муниципального права использует как общенаучные методы исследования (диалектический, системный, социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).
2. Источники научной дисциплины муниципального права.
Теоретической основой муниципального права являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:
местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;
право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
существование обеспеченной реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
Теоретическими источниками муниципального права являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей движения дореволюционной России В.Н.Лешкова, А.И.Васильчикова, В.П.Безобразова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского, Н.М.Коркунова, М.И.Свешникова.
К числу источников научной дисциплины муниципального права относятся научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления, С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, М.А.Краснова, А.Н..Кокотова, В.А.Крекова, О.Е.Кутафина, В.А.Пертцика, Н.В.Постового, А.Я.Сливы, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной и др.
Наряду с теоретическими источниками научной дисциплины муниципального права ее научную базу составляют юридические источники: Конституция РФ, федеральные законы, иные федеральные нормативно-правовые акты, конституции и уставы субъектов РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, а также уставы муниципальных образований, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Источником муниципального права как научной дисциплины является также практика муниципальной деятельности в нашей стране.
3. Муниципальное право как учебная дисциплина.
В соответствии с Государственными стандартами высшего профессионального образования по специальностям "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление" предусмотрено обязательное преподавание в вузах учебной дисциплины "муниципальное право РФ".
Задачами муниципального права как учебной дисциплины являются: оказание помощи будущим юристам в изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления1.
Одной из важнейших задач муниципального права как учебной дисциплины является также изучение особенностей организации и деятельности местного самоуправления в отдельных регионах, приобретение в ходе учебных занятий и учебной практики конкретных навыков участия в деятельности различных органов местного самоуправления. В этих целях полезно использовать в ходе учебного процесса организационно-деятельностные игры, круглые столы с участием практических работников, прецедентные методы обучения, моделирование конкретных проблемных ситуаций, привлечение студентов к нормотворческой деятельности, разработке проектов нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и другие интерактивные способы усвоения муниципальных знаний.
Система учебной дисциплины муниципального права, в основном, соответствует системе муниципального права как отрасли права и включает в себя общую часть, особенную и специальную части. Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах и др. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтен опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.
Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.
Специальная часть посвящена особенностям организации и деятельности органов местного самоуправления Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Назовите основные проблемы, которые изучает наука муниципального права.
2. В чем отличие предмета науки муниципального права от предмета конституционного права?
3. Какие теоретические источники научной дисциплины муниципального права Вы знаете?
4. Какие учебники и учебные пособия по муниципальному праву имеются в библиотеке университета?
Министерство образования и науки ГОУ ВПО
Южно-Уральский Государственный Университет
Кафедра: «Конституционного и административного права »
Курсовая работа
По курсу: «Муниципальное управление»
Тема: «Муниципальное право»
Проверил: Сушков
Сергей Юрьевич
Выполнил: Хлыбова Наталья
группа Ю-409
г. Челябинск. 2011
Аннотация
Целью курсовой работы является изучение и раскрытие муниципального права как отрасли, как науки и учебной дисциплины.
Задачи работы:
1. Раскрыть понятие муниципального права как отрасли. Определить предмет и методы исследования.
2. Рассмотреть систему и источники муниципального права как отрасли, как науки и учебной дисциплины.
3. Проанализировать место отрасли муниципального права в правовой системе РФ
4. Рассмотреть эволюцию научной дисциплины в РФ
5. Раскрыть цели и задачи учебной дисциплины муниципальное право.
Структура работы: состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
В результате работы были сделаны выводы.
Введение
Глава 1. Муниципальное право как отрасль права
1. Понятие муниципального права. Предмет и метод муниципального права
2. Система отрасли муниципального права
3. Источники отрасли муниципального права
4. Место муниципального права в правовой системе РФ
Глава 2. Муниципальное право как наука
1. Понятие муниципального права как науки. Методы науки
2. Система муниципального права как науки
3. Источники науки муниципальное право
4. Эволюция научной дисциплины
Глава 3. Муниципальное право как научная дисциплина
1. Цели и задачи дисциплины
Заключение
1. Предмет муниципального права. Комплексная природа предмета муниципального права. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации
Местное самоуправление представляет собой один из уровней публичного управления, поэтому муниципальное право должно системно охватывать своим регулированием все отношения по организации и деятельности этого уровня публичной власти. Эти отношения, включаемые в предмет муниципального права, допустимо сгруппировать в следующие группы:
1) Отношение «муниципально-конституционные», связанные с конституированием статуса муниципального образования, его органов, разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти федеральной и субъектов Российской Федерации, в том числе:
а) по образованию, изменению границ, преобразованию муниципальных образований; б) по формированию органов местного самоуправления и определению их полномочий; в) по управлению в формах непосредственной демократии; в) по принятию муниципальным образованием устава и других нормативных правовых актов; г) определению предметов ведения и конкретных полномочий по их решению.
Данные отношения в принципе можно рассматривать как часть государственного (конституционного) права. Так, нормы государственного права закрепляют процесс осуществления выборов, референдумов на уровне местного самоуправления, порядок проведения собраний, демонстраций, митингов, демонстраций, пикетирования, реализацию права граждан на информацию в связи с решением вопросов местного значения, порядок обращений граждан в органы местного самоуправления. Отрасль конституционного права регулируется также взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе, порядок учета мнения органов местного самоуправления и населения при принятии органами государственной власти властных решений, реализации органами местного самоуправления права законодательной инициативы в представительном органе власти субъекта Российской Федерации и т.д.
2) Отношения «муниципально-административные», возникающие по поводу исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления. В эту группу входят правовые отношения, направленные на реализацию органами местного самоуправления компетенции в различных управленческих сферах, таких как благоустройство территории, организация предоставления коммунальных услуг, сбор и вывоз мусора, его утилизация, управление земельными ресурсами муниципального образования, муниципальными имущественными объектами, обеспечения пожарной безопасности территории муниципалитета, охраны жизни людей на водных объектах, защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организация предоставления услуг дошкольного и основного общего образования, услуг скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи, а также обеспечения развития на территории муниципалитета инфраструктуры связи, содержание дорог и реализация иных властных полномочий.
В блок так называемых «муниципально-административных» отношений следует отнести и отношения по поводу поступления на муниципальную службу, ее прохождение.
Вышеназванные правовые отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления составляют и предмет административного права, а потому подпадают под регулирование норм последнего.
3) Отношения «муниципально-финансовые», связанные с формированием местного бюджета (бюджетное устройство и бюджетный процесс), установлением местных налогов и сборов, предоставление муниципальных гарантий, выдача бюджетного кредита. Отношения этой группы, традиционно рассматриваются и как часть финансового права и регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации. «Совместным институтом» муниципального и финансового права следует признать и норма, опосредующие межбюджетные отношения. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставление трансфертов (субсидий, дотаций, субвенций) муниципальным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации и межбюджетные отношения муниципалитетов между собой на принципах, закрепляемых муниципальным правом, выстраивается с помощью процессуального инструментария Бюджетного кодекса.
4) Отношения «муниципально-гражданские», возникающие по поводу объектов муниципального имущества (право муниципальной собственности, оперативного управления и хозяйственного ведения, режим муниципальной казны, аренда и концессия имущества, приватизации); создания, реорганизации и прекращения муниципальных юридических лиц, в том числе муниципальных унитарных предприятий и учреждений, частных хозяйствующих субъектов, доли (акции), которых принадлежат муниципалитету; вступления муниципального образования в договорные отношения в связи с закупкой, товаров, работ и услуг для муниципальных нужд; получением кредитов, выпуском муниципальных ценных бумаг и их оборот; возмещением вреда физическим и юридическим лицам действиями (решениями) органов местного самоуправления. Эти правоотношения регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и иными актами гражданского законодательства.
5) Отношения «муниципально-жилищные», связанные с участием муниципального образования жилищным муниципальным и частным фондом.
6) Отношения «муниципально-природоресурные», возникающие по поводу владения, пользования и распоряжения земельными, водными, лесными ресурсами на территории муниципального образования. К этой группе примыкает муниципально-градостроительное законодательство.
7) Отношения «муниципально-правовой» ответственности, включающие конституционно-правовую (роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации), отзыв выборных должностных лиц и депутатов населением); административную (привлечение должностных лиц и органов местного самоуправления за совершение административных проступков к административной ответственности); уголовную (наступающая для должностных лиц местного самоуправления за совершаемые преступления); дисциплинарную (к ней привлекаются муниципальные служащие); гражданско-правовую (ответственность муниципального образования перед физическими и юридическими лицами).
8) Процессуальные отношения по участию муниципальных образований (органов местного самоуправления и должностных лиц) в гражданском и арбитражном судопроизводстве, в производстве по делам об административных правонарушениях в качестве истцов (в том числе, в защиту публичных интересов и неопределенного круга лиц), ответчиков, третьих лиц, вступление в процесс для дачи заключения по делу.
Комплексно опосредуя все общественное связи, образующиеся на нижнем уровне публичного управления, муниципальное право, объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе и их юридические режимы. Выделенные в предмете муниципального права блоки правовых отношений несут дополнительный конституционный, финансовый, гражданский, административный, жилищный, земельный «оттенок». Иногда указанное обстоятельство используется как основание для утверждения, что все отношения, составляющие предмет муниципального права, «разбираются» другими отраслями право. А оно само не имеет собственного предмета правового регулирования. Вследствие этого в современной российской правовой науке проблема определения природы муниципального права и его места в системе права не является решенной. С начала 90-х годов ХХ века в юриспруденции сложилось несколько точек зрения на природу отрасли муниципального права:
а) муниципальное право является подотраслью конституционного права Российской Федерации. (М.В. Баглай);
б) муниципальное право представляет собой отрасль российского законодательства, а не отрасль права. (В.А. Баранчиков, Р.З. Лившиц). В систему муниципального законодательства входят нормы различных отраслей права – конституционного, гражданского, земельного, административного, финансового, экологического и других отраслей российского права. Таким образом, муниципальное право не имеет своего предмета регулирования и собственных норм.
в) муниципальное право является подотраслью административного права (Ю.Н. Старилов, В.С. Четвериков). Оно наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным, медицинским правом относится к особенной части административного права. Органы местного самоуправления являются субъектами административного права, а их законотворческая деятельность осуществляется в методологических и методических формах административного права.
г) Муниципальное право – самостоятельная отрасль российской национальной правовой системы (В.И. Васильев, Кутафин, Фадеев, А.Н. Кокотов, А.А. Уваров и др.). Предпосылками появления новой отрасли – муниципального права стало несколько факторов: во-первых, сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, которые объективно по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия; во-вторых, происходит количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление. Конституция Российской Федерации зафиксировала этот новый принципиально институт, который по своим параметрам не мог быть отнесен ни к одной из ранее существовавших отраслей, появилась необходимость развития базового законодательства о местном самоуправлении.
Факторами выделения новой отрасли права в науке называют не только предмет правового регулирования, метод и правовой режим, но также и субъектный состав регулирования. Любая из территориальных единиц местного самоуправления есть элементарная модель общества, воспроизводящая внутри себя его основные закономерности, институты, противоречия. Муниципальное право, по мнению, профессора А.Н. Кокотова, представляет собой микромодель национального права и объединяет все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях, обеспечивающие жизнедеятельность последних. В муниципальное право входят предписания всех типов отраслей, вычленяемых по «предмету-методу» правового регулирования, профилирующие, специализированные, комплексные.
Предмет муниципального права имеет комплексный характер. Оно имеет сферы взаимодействия и «пограничные зоны» с другими отраслями права. Многие муниципально-правовые нормы, являющиеся одновременно нормами конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права используются в целях всесторонней регламентации отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Наряду с нормами «двойного подчинения» в муниципальном праве имеются собственные, исключительно муниципально-правовые нормы. К последним относятся, например, нормы, регулирующие отношения муниципально-территориального устройства и муниципально-территориального деления, устанавливающие статус органов местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие.
Муниципальное право, таким образом, представляет собой вторичное комплексное образование. С одной стороны, его нормы выступают как нормы основных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного или природоресурсного, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального), а с другой, входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права – муниципальную, имеют так называемую двойную «прописку». По меткому замечанию проф. С.С. Алексеева здесь наблюдается удвоение структуры права.
| Предыдущая |
Муниципальное право - комплексная отрасль права
Понятие “муниципальное право” - новое для нашего государ-ствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов".
Термины “муниципалитет”, “муниципальное хозяйство” отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово “муниципалитет” происходит от латинского “тишс1ршт”. “Мипиз” по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а “сарю”, “гес1рю” - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время “муниципалитеты” - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.
В законодательстве Российской федерации термин “муниципальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитыввать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного уп-
равления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г." устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.
Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина - совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий - и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.
§ 1. Понятие и предмет муниципального права
Муниципальное право подобно любой другой-отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.
Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как “местное сомоуправлеяие”.
Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации.
Муниципальные образования, т.е. городское, сельское поселение, иная населенная территория, предусмотренная законодательством о местном самоуправлении, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что местное самоуправление, представляя особый уровень власти, являясь выражением власти народа, организационно обособлено в системе управления обществом и государством. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.
Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в границах городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сельсоветов), районов (уездов) и т.п.
Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджет-но-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует считать местными. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований Конституция Российской Федерации связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и находит свое конкретное выражение в уставах местного самоуправления муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.
В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.
Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.
Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на следующие группы общественных отношений:
1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли.
К данной группе отношений относятся отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода, на которых может утверждаться, например, устав местного самоуправления, закрепляющий вопросы организации и структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут решаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления, относятся выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населения в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (или могут решаться) населением непосредственно, а также формы и институты прямой демократии, обеспечивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закрепляются в уставах местного самоуправления муниципальных образований на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.
Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, муниципальный служащий, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения.
К этой группе отношений относятся также отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с реализацией решений, принятых государственными органами.
3. Отношения, возникающие я процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Особенность этой группы отношений, входящих в предмет муниципального права, состоит в том, что данные отношения связаны не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном территориальном уровне. Это участие осуществляется в двух формах. Во-первых, путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться органы местного самоуправления. Так в соответствии с действующим законодательством поселковая, сельская администрация производит регистрацию актов гражданского состояния. Вместе с тем статья 47 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) устанавливает, что акты гражданского состояния (рождение, заключение брака и др.) подлежат государственной регистрации. В данном случае поселковая, сельская администрация осуществляет отдельное государственное полномочие.
Во-вторых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных задач на местном территориальном уровне находит свое выражение в их деятельности по организации и исполнению законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют созданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности и т.п.
Нормы муниципального права, регулируя данные отношения, закрепляют право граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц.
Муниципальное право устанавливает, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.
Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.
Каждая отрасль права имеет такие “пограничные” зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса “прописки”, весьма значительна.
В заключение можно дать следующее определение муниципального права.
Муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
§ 2. Правовое регулирование муниципальных отношении
Муниципальное право, как и другие отрасли права, воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.
В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования - императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Наличие отношений соподчиненное™ характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.
Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает
обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.
Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление - это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации характерны для муниципальных служащих. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.
Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.
Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. не допускает подчиненность одного муниципального образования другому (ст. 6). Свои отношения муниципальные образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений, опираясь на свою экономическую и финансовую самостоятельность. Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном и при диспозитивном регулировании. Так, статья 133 Основного Закона Российской Федерации содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.
Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод_гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.
Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17). В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).
Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного характера нашего государства, представляющего широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в целях обеспечения прав местного самоуправления строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” права местного самоуправления.
Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Другой принцип правового регулирования компетенции муниципальных органов исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную законом.
В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.
§ 3. Мунипипально-правовые нормы и институты
Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муницилально-лра-вовьши нормами. В своей совокупности эти нормы образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-пра-вовые нормы имеют и свои особенности.
Правовые нормы, как правило, появляются в результате пра-вотворческой деятельности государства, его органов. Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.
Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль права. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адресам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.
В целях более глубокого изучения особенностей муниципаль-но-правовых норм, усвоения их содержания производится классификация норм муниципального права по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.
По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на нормы, закрепляющие:^естное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления) „Основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы);
полномочия местного самоуправления (муниципальных образований) гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.
По характеру содержащихся в них предписании муниципально-правовые нормы делятся на:
управомочивающие нормы (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать). Управомочивающие нормы, например, определяют предметы ведения местного самоуправления;
обязывающие нормы (нормы, содержащие предписания, что нужно делать). Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права;
запрещающие нормы (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы, закрепляющие то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.
По степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.).
По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России) нормами, территория действия которых ограничивается территорией конкретного субъекта Российской Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.
По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, они могут быть подразделены на нормы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.
Нормы муниципального права содержатся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, а также в указах Президента Российской федерации, актах Правительства Российской Федерации, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. К этим актам относятся уставы муниципальных образований, общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования.
Кроме того, нормы муниципального права могут быть поделены на нормы материально-правовые и процессуальные. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы муниципального права определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.
Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.
Правовой институт в муниципальном праве представляет совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу.
К муниципально-правовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых институтов: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.
§ 4. Источники муниципального права
Источниками муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы.
Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К первой группе источников относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция Российской федерации - главный источник муниципального права. Конституция Российской Федерации содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.
Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В нем содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормы данного Закона устанавливают полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Нормами Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы муниципального права содержатся также в других федеральных законах, затрагивающих вопросы местного самоуправления. К их числу относится, например. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.
Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации, содержащие муниципально-правовые нормы: Указ Президента Российской федерации “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г. (действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.); Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. “О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации” и др.
Нормы муниципального права могут содержать постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые также относятся к источникам муниципального права. Примером может служить Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской федерации” от 10 июня 1994 г.
К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства Российской Федерации, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 г. “Об утверждении Примерного порядка и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства”.
Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы муниципального права.
К первой группе источников муниципального права относятся также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. “По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)".
Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления. Кроме того, в эту группу источников муниципального права входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.
В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.
§ 5. Муниципально-правовые отношения, их субъекты
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;
общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.
Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.
I. Особым субъектом муниципального права является муниципальное образование, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. От имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право на создание объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.
Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.
II. Ко второму виду относятся субъекты муниципально-правовых отношении, которые наделены правом принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения.
К данному виду субъектов относится прежде всего население муниципального образования. Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, а также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепил право населения в соответствии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25).
Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Московской области “О местном самоуправлении в Московской области”" население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества, согласно Закону, является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества, а также предоставляемые ему права.
Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”2, внесенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако законодатель не воспринял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе.
Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, население на собраниях (сходах) граждан может предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.
Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской федерации.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципально-правовых отношений, прямо связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации” от 6 декабря 1994 г." устанавливает, что минимальный возраст кандидата при выборах главы местного самоуправления не может превышать 21 года. Возможно также установление и такого дополнительного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, как срок обязательного проживания на определенной территории. Однако согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от б декабря 1994 г. этот срок не может превышать одного года.
Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа.
Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.
III. Наконец, можно выделить субъекты муниципально-пра-вовых отношении, которые в тон или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения, по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и интересы муниципальных образований. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести: органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;
общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.
Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут являться юридическими лицами.
Ассоциации и союзы муниципальных образований своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Участниками муниципально-правовых отношений данного вида являются предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними".
Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской федерации. Поэтому иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, вступают во взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3). В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет 3 года).
Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на следующие группы: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
См.: Статья 17 Федерального закона “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.
В первую группу муниципально-правовых отношений входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.
Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.
Третью группу муниципально-правовых отношений составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.
Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
1. Отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную
символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.
2. Отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.).
3. Отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.
§ 6. Система муниципального права
Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: ее построение обусловлено не только структурой Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.
Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношелии.
Первым элементом системы муниципального права являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм муниципального права относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении. Муниципально-правовые нормы раскрывают значение таких понятий, как ^местное самоуправление^ муниципальное образование*, вопросы местлйэго значения/местный референдум, органы местного" самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту группу муниципально-правовых норм входят также нормы, закрепляющие юсновные принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.
Вторая группа норм муниципального права - следующий элемент системы - объединяет нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Эти нормы определяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Они также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы
местного самоуправления. Нормы муниципального права, относящиеся к этой группе, регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.
Четвертый элемент системы -- группа муниципально-право-вых норм, устанавливающая гарантии местного самоуправления. Нормы данной группы закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.
Сущность местного самоуправления - в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятую группу муниципаль-но-правовых норм составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.
Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:
1. Местное самоуправление в системе народовластия.
2. Основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические.
3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.
4. Гарантии местного самоуправления.
5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.
§ 7. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации
Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.
Как уже отмечалось, муниципальное право - это комплексная отрасль права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, а во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом связано и взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.
Муниципальное право тесно взаимосвязано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъект-ностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера. Следует также учитывать, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе, правовое регулирование которой осуществляет административное право.
Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.
Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.
Список литературы
Понятие и предмет муниципального права как комплексной отрасли права. Отграничение предмета муниципального права от предметов других отраслей права. Комплексная природа муниципального права. Принципы муниципального права.
Муниципально-правовые отношения: понятие, особенности, виды, содержание. Критерии классификации муниципально-правовых отношений. Основания возникновения, изменения и прекращения муниципально-правовых отношений. Вопросы местного значения и предметы ведения местного самоуправления.
Субъекты муниципально-правовых отношений: понятие и виды, особенности.
Методы муниципального права. Сочетание публично-правовых и частно-правовых методов правового регулирования.
Нормы муниципального права: понятие, особенности, содержание, виды. Муниципально-правовые институты. Структура муниципально-правовых норм. Действие норм муниципального права во времени, пространстве и по кругу лиц. Процессуальная форма в муниципальном праве. Механизм реализации муниципально-правовых норм. Пробелы и аналогия в муниципальном праве. Толкование норм муниципального права.
Источники муниципального права: понятие, виды. Многообразие источников муниципального права: федеральные, региональные и местные источники.
Система муниципального права Российской Федерации как отрасли права. Отражение в системе отрасли федеративного устройства России.
Конституция Российской Федерации – основа местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. как источник муниципального права. Концепция и принципы местного самоуправления по Европейской Хартии местного самоуправления.
Федеральные и региональные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: общая характеристика.
Акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права.
Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Конституции, уставы субъектов РФ об организации местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации. Система региональных законов, обеспечивающих формирование и функционирование местного самоуправления.
Локальные нормативные акты как источники муниципального права, их особенности. Уставы муниципальных образований; решения, принятые на референдуме; правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления; договоры и соглашения.
Уставы муниципальных образований. Понятие устава и его сущность. Содержание уставов муниципальных образований. Предмет уставного регулирования. Основные функции уставов муниципальных образований. Структура уставов муниципальных образований. Основные структурные части уставов, их логическая и юридическая связь. Значение преамбулы устава. Заключительные и переходные положения уставов. Язык и стиль уставов муниципальных образований. Юридические свойства устава. Устав и законодательство. Виды уставных норм, особенности их действия. Уставные поправки и пересмотр уставов муниципальных образований. Государственная регистрация уставов муниципальных образований. Реализация устава муниципального образования: соблюдение и применение. Ответственность за нарушение уставов муниципальных образований.
Место муниципального права в российской системе права. Соотношение муниципального права с общепризнанными нормами и принципами международного права.
Тенденции развития муниципального права Российской Федерации на современном этапе, его роль в развитии демократии и гражданского общества. Дискуссионные вопросы муниципального права.
